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DIREITO ADMINISTRATIVO - SEMESTRE 2009/2

Esquema-3 ATO ADMINISTRATIVO


UFC-FACULDADE DE DIREITO
DEPARTAMENTO DE DIREITO PÚBLICO
DIREITO ADMINISTRATIVO I – SEMESTRE 2009/2
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Esquema 3 ATO ADMINISTRATIVO
1.- Noções introdutórias
Ato( homem) e Fato ( natureza) – Ato e Fato jurídico - C. Civil, art.81
Ato da Administração ( gênero) – resulta do exercício da função administrativa
Ato Administrativo – ( espécie ) – ato da AP que produz efeitos jurídicos
2.- Conceito – Ato da AP com efeitos jurídicos específicos e imediatos. CF/88, art.173, §1°,III
3.- Atributos - Regime jurídico de direito público, presunção de legitimidade, presunção de veracidade, imperatividade, auto-executoriedade.
4.- Elementos – Sujeito( autoridade), Objeto ( efeito jurídico imediato), Forma (tipicidade/motivação), Finalidade ( resultado a ser alcançado), Motivo ( pressuposto fático e jurídico). – Lei 4.717/65(ação popular), art.2°
5.- Agentes Públicos
6.- Discricionariedade e Vinculação
7.- Desvio de poder
8.- Extinção
9.- Revogação e anulação
10.- Convalidação
11.- Procedimento administrativo
12.- Controle dos atos administrativos


LEITURA

ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Motivação e controle do ato administrativo. Belo Horizonte: Del Rey Editora, 2002.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 8ª ed. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2001.
CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de Direito Administrativo. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1971.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12ª ed. São Paulo: Atlas, 2000.
FAGUNDES, M. Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 4ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967.
LIMA, Ruy Cirne. Princípios de Direito Administrativo. 6ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1987.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1992.
_____. Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data. 14ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1992.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001.
MORAES, Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da administração pública. São Paulo: Dialética, 1999.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Ato administrativo. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1992.
TÁCITO, Caio. Temas de Direito Público. Rio de Janeiro: Renovar, 1997, v. 1.

NOTAS


1- ATO ADMINISTRATIVO.

Para DIÓGENES GASPARINI, o ato administrativo é toda prescrição, juízo ou conhecimento, predisposta à produção de efeitos jurídicos, expedida pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, no exercício de suas prerrogativas e como parte interessada numa relação, estabelecida na conformidade ou compatibilidade da lei, sob o fundamento de cumprir finalidades assinaladas no sistema normativo, sindicável pelo Judiciário. (Direito Administrativo. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p.62)

Diz JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO que ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público. (Manual de Direito Administrativo, 12ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 95)

Ensina MARÇAL JUSTEN FILHO que o ato administrativo é uma manifestação de vontade funcional apta a gerar efeitos jurídicos, produzida no exercício de função administrativa. (Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 2005, p.185)

O ato administrativo integra a categoria dos atos jurídicos, cujos contornos são estudados à exaustão na teoria geral do Direito.

Em nosso Direito Positivo, ato jurídico é "todo ato lícito, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direito".

Significa dizer que todo ato jurídico constitui-se em ato lícito, praticado sob amparo do ordenamento jurídico, portanto, com respaldo na Constituição e nas leis. Os atos ilícitos, praticados contra ou à margem da lei, não se constituem em atos jurídicos, embora possam, em alguns casos, admitir conseqüências de ordem jurídica, v.g., quando alguém, ilicitamente, causa danos a outrem, suscitando a decorrente obrigação de reparação do prejuízo.

Por outro lado, os atos jurídicos, vinculam-se à vida dos direitos e obrigações, vez que é através de atos jurídicos que se dá o nascimento, a formação, a modificação e a própria extinção dos direitos, e, por via de conseqüência, das obrigações. Em suma, toda relação jurídica prende-se umbilicalmente a um determinado ato jurídico.

Neste contexto, se tem o chamado "ato administrativo", como aquele praticado pela Administração Pública, diretamente ou através de seus delegados. Poder-se-ia, pois, dizer que ato administrativo é todo ato lícito, expedido pela Administração Pública, ou por quem exerça delegação para atuar como seu agente, e que tenha por escopo adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direito.

Como foi visto, a Administração Pública encontra-se jungida ao princípio da legalidade (art. 37, caput, da CF), cuja conotação é diversa da legalidade aplicada ao conjunto dos particulares (art. 5º, II, da CF). Enquanto a segunda postula que "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei", como corolário das liberdades públicas constitucionalmente previstas, o princípio da legalidade direcionado à Administração Pública possui outro sentido. Com respeito à Administração Pública o princípio da legalidade implica subordinação da atividade administrativa à lei.

O administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido.

Esta vinculação umbilical do ato administrativo ao princípio da legalidade e ao bem comum, conjuga-se numa moldura especial ditada pelo interesse público. A satisfação deste interesse, que o Estado deve incessantemente perseguir, porquanto fixado na Constituição e nas leis, implica a submissão da atividade pública a regime jurídico especial, de natureza pública, caracterizado pela existência de prerrogativas e limitações particulares, não encontradas na prática habitual dos atos jurídicos comuns.

Nesse contexto, se deve diferenciar o ato administrativo propriamente dito dos demais atos jurídicos, muitos de Direito Privado, passíveis de serem praticados pela Administração. Nos atos administrativos, em razão da satisfação de um interesse público concreto, a Administração Pública age com supremacia de poder, como ocorre, v.g., nas desapropriações, ao passo que nos atos jurídicos comuns ela atua em pé de igualdade com o particular, como costuma acontecer nos contratos de compra e venda, locação de imóveis, emissão de cheques, etc.

Em suma, o ato administrativo é toda manifestação da Administração Pública (ou de quem exerça em seu nome atividade pública), no exercício de função administrativa, que, sob um regime jurídico de Direito Público, produza efeitos jurídicos.

Como todo ato jurídico, o ato administrativo sujeita-se ao controle jurisdicional.

A prática de tais atos, que podem apresentar os mais diversos conteúdos e variações, em conformidade com a enorme gama e variedade dos interesses públicos a serem providos e promovidos, constitui-se num dos modos habituais da formalização de decisões tomadas por órgãos e agentes públicos nos mais diversos níveis e escalões da Administração, e mesmo do Estado, aí integrados os Poderes Legislativo e Judiciário.

A prática de atos administrativos não se circunscreve ao âmbito do Poder Executivo, porque, como já foi visto, a Administração Pública também existe como estrutura de organização e atividade-instrumento das funções atípicas do Poder Legislativo e do Poder Judiciário.

Por outro lado, a prática de tais atos não se circunscreve somente ao âmbito dos organismos estatais. Sujeitos de direito no desempenho duradouro ou transitório de atividades administrativas, como no caso dos concessionários e permissionários de serviços públicos, também podem praticar atos administrativos.

Nesse sentido amplo e abrangente de ato administrativo, se alberga tanto os atos gerais e abstratos, como os regulamentos expedidos por decreto, as instruções normativas e as resoluções, como também os atos de efeitos mais concretos, como uma nomeação, uma concessão de férias ou aposentadoria. Abrange, outrossim, os atos unilaterais e os bilaterais ou convencionais, como os contratos públicos e os convênios administrativos.

Conquanto existam questionamentos quanto à inclusão dos regulamentos e contratos como atos administrativos, tem-se que, em nosso ordenamento constitucional e legal, toda e qualquer manifestação da Administração submete-se aos princípios que ditam legitimidade e regularidade para o desempenho administrativo. Não será, pois, a generalidade de uma manifestação administrativa, posta em confronto com outras que tenha caráter concreto, que exclui da primeira a configuração de ato de natureza administrativa.

Na ordem constitucional, os regulamentos se apresentam como atos de execução da lei (art. 84, IV, da CF), mas isto não lhes retira a natureza administrativa, porque obra da Administração. Tal é o caso também de outros importantes atos, que, embora submetidos a princípios específicos, como as resoluções de órgãos colegiados, devem ser considerados como atos administrativos.

A propósito, deve-se considerar a existência, no âmbito da Administração, entre os seus órgãos e agentes, de um amplo e difuso poder normativo, indispensável a uma gradual execução da lei. Tal decorre da organização administrativa hierarquizada. Assim, pode-se dizer que o poder regulamentar não é privativo do chefe de Governo. Podem exercê-lo, igualmente, os ministros de Estado, que o fazem através de instruções, e outras autoridades de escalão inferior.

Os contratos administrativos, constituem, também, atos administrativos, porque produtos da atividade da Administração Pública e regidos pelo Direito Administrativo em sua formação, execução e efeitos.

Assim, tanto os regulamentos como os contratos administrativos submetem-se aos mesmos princípios retores do conjunto dos atos administrativos: submissão à lei, a um regime público e à possibilidade de fiscalização jurisdicional, apta a fazer valer dita submissão.


2. REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.

O ato administrativo encontra-se submetido a um regime jurídico especial, com peculiaridades próprias, tendo em vista a natureza pública das deliberações e decisões que veicula, quer se trate de decisões afetas ao âmbito interno da Administração, quer se trate de medidas tendentes a produzir efeitos jurídicos ad extra, ou seja, na esfera jurídica dos cidadãos, pessoas jurídicas e grupos sociais. Com efeito, o administrador de qualquer esfera de governo ou nível hierárquico da organização administrativa, ao lidar com o interesse público, sempre indisponível e superior em relação ao interesse privado ou de grupos, não dispõe da mesma liberdade do particular, sujeitando-se, em seus atos, a uma disciplina mais rígida. Os requisitos do ato administrativo revelam as diferenças de tratamento a ele dispensado pela ordem jurídica, em confronto com o ato jurídico de Direito Privado.

Em Direito Privado, o Código Civil estabelece que são requisitos de sua validade a capacidade do agente, o objeto lícito e a forma prescrita ou não defesa em lei.

No Direito Administrativo, por sua vez, apresentam-se como requisitos do ato administrativo a competência, a forma, a finalidade, o motivo e o objeto.

Tais requisitos, conforme se pode observar, podem ser intrínsecos ou extrínsecos ao ato administrativo. Os requisitos intrínsecos encontram-se dentro do ato administrativo, apresentando-se como elementos do próprio ato. Como requisitos intrínsecos do ato administrativo temos o seu objeto e a sua forma. Já os requisitos extrínsecos encontram-se situados fora do ato administrativo, apresentando-se mais como pressupostos, do que como elementos propriamente ditos, vez que o termo "elementos" revela-se mais apropriado para as partes integrantes de uma determinada entidade. Quer dizer, a caracterização de um ato administrativo como tal, além dos elementos comuns a todos os atos jurídicos (objeto e forma), demandam a presença de certos pressupostos, situados fora do ato administrativo, e que são: um agente individual ou coletivo (conselhos, por exemplo) competente (pressuposto subjetivo), um motivo fático ou jurídico (pressuposto fático ou jurídico) e uma finalidade pública específica.

Tais requisitos do ato administrativo há muito foram fixados pelo labor doutrinário e jurisprudencial, encontrando-se positivados no art. 2º da Lei nº 4.717/65, que, ao tratar da nulidade dos atos administrativos, assim dispõe: "são nulos os atos lesivos ao patrimônio ..., nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência de motivos; e) desvio de finalidade.

Hoje a Lei federal 9.784/99 ao regular o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, expressa comandos que contemplam entre outros padrões de regularidade dos atos administrativos, as hipóteses de anulação, Revogação e Convalidação deles.

Como acontece em muitas matérias jurídica, a doutrina não utiliza uma terminologia uniforme, quanto aos requisitos do ato administrativo. Alguns empregam o termo requisitos, por vezes subdividindo-os em intrínsecos e extrínsecos. Outros preferem o vocábulo elementos. Outros adotam a expressão pressupostos. Outros, por sua vez, fazem uma separação entre elementos, requisitos e pressupostos.

Veja-se na Lei nº 4.717/65:

Art. 2º. São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.

COMPETÊNCIA – É o poder que a lei outorga ao agente público para desempenho de suas funções. Competência lembra a capacidade do direito privado, com um plus, além das condições normais necessárias à capacidade, o sujeito deve atuar dentro da esfera que a lei traçou.

Como leciona MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, competência é o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo. (Direito Administrativo, 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 196.)

A CF também outorga competência. São exemplos: arts. 84 a 87 (competência do Presidente da República e dos Ministros de Estado no Executivo); arts. 48, 49, 51 inciso IV e 52 (competência do Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal).

A competência é inderrogável, isto é, não se transfere a outro órgão por acordo entre as partes, fixada por lei deve ser rigidamente observada. A competência é improrrogável, diferentemente da esfera jurisdicional onde se admite a prorrogação da competência, na esfera administrativa a incompetência não se transmuda em competência, a não ser por alteração legal. A competência pode ser objeto de delegação (transferência de funções de um sujeito, normalmente para outro de plano hierarquicamente inferior, funções originariamente conferidas ao primeiro.

OBJETO – Também chamado de conteúdo, é a alteração no mundo jurídico que o ato administrativo vai realizar com base em lei, sendo identificado pela análise do que o ato enuncia, prescreve ou dispõe.

FORMA - É o meio pelo qual se exterioza a vontade administrativa. Para ser válida a forma do ato deve compatibilizar-se com o que expressamente dispõe a lei. O aspecto relativo à forma válida tem estreita conexão com os procedimentos administrativos. O ato administrativo é o ponto em que culmina a seqüência de atos prévios, que compõem um procedimento.
Torna-se viciado o ato (produto) se o procedimento não foi rigorosamente observado.

Explica JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (Manual de Direito Administrativo. 12ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p 107. )A forma e procedimento se distinguem, a forma indica apenas a exteriorização da vontade e o procedimento uma seqüência ordenada de atos e vontades, porém, a doutrina costuma caracterizar o defeito em ambos como vício de forma. Ex: portaria de demissão de servidor estável sem a observância do processo administrativo prévio (art. 41, § 1º, II, da CF); ou, contratação direta de empresa para realização de obra pública em hipótese na qual a lei exija o procedimento licitatório.

A forma é uma garantia jurídica para o administrado e para a administração. Ela possibilita o controle do ato administrativo. (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito Administrativo, 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2005p. 201.) Excpecionalmente, admitem-se ordens verbais, gestos, apitos (policial dirigindo o trânsito), sinais luminosos. Há ainda, casos excepcionais de cartazes e placas expressarem a vontade da administração, como os que proíbem estacionar em ruas, vedam acesso de pessoas a determinados locais, proíbem fumar etc. Até mesmo o silêncio pode significar forma de manifestação de vontade, quando a lei fixa um prazo, findo o qual o silêncio da administração significa concordância ou discordância. (Cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 201-202)

MOTIVO – É o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo. Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato e o pressuposto de fato corresponde ao conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a administração a praticar o ato. A ausência de motivo ou a indicação de motivo falso invalidam o ato administrativo. Ex. de motivos: no ato de punição de servidor, o motivo é a infração prevista em lei que ele praticou; no tombamento, é o valor cultural do bem; na licença para construir, é o conjunto de requisitos comprovados pelo proprietário. (Cf. Maria Sylvia Zanella Di Petro, Direito Administrativo, 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 203.)

MOTIVAÇÃO – Motivação é a demonstração por escrito de que os pressupostos de fato realmente existiram. A motivação diz respeito às formalidades do ato, que integram o próprio ato, vindo sob a forma de "considerandos". A lei 9.784/99 em seu art. 50 indica as hipóteses em que a motivação é obrigatória. (Cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 204-205.)
Há quem entenda, como faz JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO(Manual de Direito Administrativo. 12ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004 p. 110), que à vista do art. 50 da Lei 9.784/99 pode-se inferir não ser a motivação obrigatória para toda e qualquer manifestação volitiva da Administração. Afirma esse autor que o art. 93, X, da CF/88 não pode ser estendido como regra a todos os atos administrativos, na medida em que fala em "motivadas", termo mais próximo de motivo do que de motivação.
Discordamos desse entendimento, considerando que a Constituição deve ser aplicada, sempre, como um sistema de contenção ao exercício do poder.
Dessa forma, ficamos com aqueles que, como MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, a motivação é regra, necessária, tantos para os atos vinculados quanto para os discricionários já que constitui garantia da legalidade administrativa prevista no art. 37, caput, da CF. (Direito Administrativo. 18ª ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 204)

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES – Constitui doutrina autorizada que o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação de vontade. Se o interessado comprovar que inexiste a realidade fáticamencionada no ato como determinante da vontade, estará ele irremediavelmente inquinado de vício de legalidade. (Cf.JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de Direito Administrativo. 12ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 112) Ex: administração revoga permissão de uso sob a alegação de que a mesma tornou-se incompatível com a destinação do bem público objeto da permissão, e logo a seguir permite o uso do mesmo bem a terceira pessoa, restará demonstrado que o ato de revogação foi ilegal por vício quanto ao motivo; servidor tem seu pedido de férias indeferido sob a alegação de que há falta de pessoal na repartição, caso se possa provar o contrário, o ato estará viciado uma vez que presente a incompatibilidade entre o motivo expresso no ato (motivo determinante) e a realidade fática.

FINALIDADE– É o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato. Enquanto o objeto é o efeito jurídico imediato (aquisição, transformação ou extinção de direitos) a finalidade é o efeito mediato, ou seja, o interesse coletivo que deve o administrador perseguir. Ex: numa permissão de transporte urbano o objeto é permitir a alguém o exercício de tal atividade e a finalidade é o interesse coletivo a ser atendido através deste serviço público.

3. MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO.

Todo e qualquer ato administrativo está sujeito a avaliação do seu mérito, qual seja a valoração da conveniência e oportunidade relativas ao objeto e ao motivo, eis que a CF/88 estabelece uma gama de princípios e valores que devem ser observado pela Administração Pública.

Sendo assim cabe o controle, especialmente pelo Judiciário, para que sejam examinados todos os seus requisitos, a conformidade do ato com a lei e com a Constituição.

Alem dos princípios explícitos que a CF/88 estabelece para o agir da Administração Publica, também os implícitos, dentre os quais, o princípio da razoabilidade devem ser aplicados para aferir a valoração subjetiva da administração pública.


4. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.

IMPERATIVIDADE ou COERCIBILIDADE – Os atos administrativos são cogentes, obrigando a todos que se encontrem em seu círculo de incidência, ainda que contrarie interesses privados, porquanto o seu único alvo é o atendimento do interesse coletivo. É certo que em determinados atos administrativos de consentimento (permissões e autorizações) o seu cunho coercitivo não se revela cristalino, uma vez que ao lado do interesse coletivo há também o interesse privado, porém, ainda nestes casos a imperatividade se manifesta no que diz respeito à obrigação do beneficiário de se conduzir exatamente dentro dos limites que lhe foram traçados. (Cf. José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo. 12ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p.. p. 116.)

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE – Tem o ato administrativo a presunção relativa de que foi editado conforme as normas legais e com finalidade de atender o interesse público. Trata-se de presunção iuris tantum contra a qual concorre a resistência ao seu cumprimento mediante dedução de pleito perante a própria Administração Pública ou junto ao Judiciário. Tanto a Administração Pública quanto o Judiciário poderá exercer controle sobre o ato administrativo, inclusive o seu mérito.
A tese de que o mérito do ato administrativo não pode ser revisto pelo Judiciário, não se compatibiliza com a CF/88 que impõe a observância de princípios e valores pela Administração Pública, os quais devem ser verificados sob qualquer forma de controle do ato praticado.

AUTO-EXECUTORIEDADE – É a capacidade da execução de ofício das decisões administrativas sem intervenção do Poder Judiciário. Todavia, essa auto-execução pode sofrer resistência do administrado e, nesse caso, impõe-se buscar o amparo de medida judicial para a sua execução.

Excepcionalmente, e observados os princípios da legalidade e da proporcionalidade, a Administração Pública poderá utilizar força contra a resistência do administrado à execução do ato administrativo e, nesse caso, caberá ao administrado buscar controle da execução junto ao Judiciário. (V. Marçal Justen Filho. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 207)

São exemplos citados na doutrina para situações excepcionais em que se aplica o uso da força na auto-executoriedade, a destruição de bens impróprios para o consumo público, a demolição de obra que apresenta risco iminente de desabamento. Obviamente, caberá, a intervenção judicial, seja para suspender a execução, seja para cobrar os eventuais danos dela decorrentes.


5. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE.

Existe variedade doutrinária no agrupamento dos atos administrativos em espécie, sendo comum apontar cinco tipos como fazem, dentre outros, HELY LOPES MEIRELLES (Direito Administrativo brasileiro. 20ª ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 160-179.) e DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO. (Curso de Direito Administrativo. 14ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 155-159.)

Na verdade, essa classificação pouco ou nada interessa para qualquer questão de fundo relacionada com o ato administrativo, oferecendo, apenas uma formulação acadêmica sujeita a inúmeras variações.

ATOS NORMATIVOS – São aqueles que contém um comando geral do Executivo visando a aplicação de uma lei. Podem apresentar-se com a característica de generalidade e abstração (decreto geral que regulamenta uma lei), ou individualidade e concreção (decreto de nomeação de um servidor). Os atos normativos podem ser:

DECRETOS – São atos que provêm da manifestação de vontade dos Chefes do Executivo, o que os torna resultante de competência administrativa específica. A CF trata deles no art. 84, IV, como forma do Presidente da República dá curso à fiel execução da lei. Podem se manifestar na forma de decretos gerais, com caráter normativo abstrato, ou como decretos individuais, com destinatários específicos e individualizados.

REGULAMENTOS – São atos administrativos postos em vigência por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não disciplinadas por lei.

Uma corrente doutrina prega que a partir do art. 84, VI da CF tem-se a existência dos regulamentos autônomos, pugnando pela idéia de que estão inseridos no campo da competência constitucional conferida diretamente pela CF ao executivo, chamando tal fenômeno de reserva administrativa.

Consideramos, porem, que deve ser acolhida a doutrina contrária, pois, sendo a Constituição um sistema de limites para o exercício do poder, sua interpretação e aplicação jamais deve oferecer ampliação para tal exercício.

Lembramos, como costumamos dizer em classe, que importante não é acolher o entendimento do professor, mas, refletir sobre as informações oferecidas e firmar um convencimento crítico.

REGIMENTOS – São atos de atuação interna da administração destinados a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas, como ato regulamentar interno, o regimento só se dirige aos que devem executar o serviço ou realizar a atividade funcional regimentada, sem obrigar os particulares em geral, salvo quando tenham que atuar junto a determinado órgão mas, nesse caso, sempre cabe questionar a regra administrativa e/ou judicialmente.

RESOLUÇÕES– São atos normativos gerais ou individuais, emanados de órgãos e autoridades de elevado escalão administrativo. Não se confundem com resolução legislativa(art. 59, VII da CF; 155, § 2º, IV e 68, § 2º, ambos da CF), que é ato do Senado Federal ou do Congresso Nacional que independem de sanção e têm as regras jurídicas de elaboração conforme o Regimento interno destas Casas.

DELIBERAÇÃO – São atos normativos ou decisórios emanados de órgãos colegiados, como conselhos, comissões, tribunais administrativos.


ATOS ORDINATÓRIOS – São os que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico, isto é, são expedidos por chefes de serviços aos seus subordinados. Só atuam no âmbito interno das repartições e só alcançam os servidores hierarquizados à chefia que os expediu. Não obrigam aos particulares mas, por óbvio, refletem sobre as relações administrativas e, podem, nesse caso, sofrer resistência, inclusive com a busca de controle administrativo ou judicial.

INSTRUÇÕES, CIRCULARES, PORTARIAS, ORDENS DE SERVIÇO, PROVIMENTOS E AVISOS. - Todos estes atos servem para que a Administração organize suas atividades e seus órgãos. Como não existe um sistema legal estabelecendo o processo de codificação administrativo, cada pessoa federativa dispõe sobre quem vai expedir esses atos e qual será o conteúdo.

ATOS NEGOCIAIS ou DE CONSENTIMENTO ESTATAL – Segundo Hely Lopes Meirelles(Direito Administrativo brasileiro. 20ª ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p.170 ) são todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da Administração apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder Público.


Explica Diogo Figueiredo Moreira Neto(Curso de Direito Administrativo. 14ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 157.) que os atos administrativos negociais contêm uma declaração de vontade da administração coincidente com uma pretensão do administrado. A manifestação de vontade do administrado não é requisito para a formação do ato, contudo, é necessária como provocação do Poder Público para sua expedição, bem como uma vez expedido, para que se dê a aceitação da vontade pública nele expressada. São unilaterais por conceito, embora já contenham um embrião de bilateralidade, já que de algum modo pressupõem a aceitação do administrado via provocação ao Poder Público, daí porque a nomenclatura atos negociais.

AUTORIZAÇÃO– ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular o uso do bem público no seu próprio interesse mediante (fechamento de rua para realização de festa), ou exerça atividade privada.( v.art. 176, parágrafo primeiro, art. 21, VI, XI, XII, todos da Constituição Federal.

PERMISSÃO – É ato administrativo discricionário e precário pelo qual a Administração consente que ao particular utilize privativamente bem público. Com o advento da Lei 8.987/95 (art. 40), o instituto da permissão como ato administrativo está restringido ao uso de bens públicos, porquanto a permissão de serviços públicos passou a ter natureza jurídica de contrato administrativo bilateral, de adesão, e resultante de atividade vinculada do administrador em virtude da exigência normal de licitação para a escolha do contratado.


LICENÇA– Ato vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividade ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular. Exemplos: inscrição na OAB para o exercício da advocacia; alvará da Prefeitura para a construção de um edifício em terreno próprio. Quando o interessado preencher os requisitos legais para a concessão de licença, e esta lhe for negada, caberá a impetração de mandado de segurança ex vi do art. 5º, inciso LXIX da CF.

APROVAÇÃO, Homologação ou Visto são atos de confirmação de outro ato administrativo, geralmente praticado por autoridade ou órgão inferior.

A aprovação pode ser prévia (art. 52, III da CF), ou posterior (art. 49, IV da CF).


ATOS ENUNCIATIVOS –São todos aqueles em a Administração se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, constantes de registros, processos e arquivos públicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao motivo e ao conteúdo (objeto).

CERTIDÕES – são atos que reproduzem registros das repartições, contendo uma afirmação quanto à existência e ao conteúdo de atos administrativos praticados. Podem ser de inteiro teor ou resumidas. A CF em seu art. 5º, XXXIV, b, dispõe sobre o fornecimento de certidões independentemente do pagamento de taxas.

A Administração Fazendária tem construído, inclusive com o auxilio dos legisladores desavisados ou comprometidos, um sistema autoritário de cobrança indireta de tributos mediante a exigência de certidões negativas de débito fiscal, para as atividades produtivas em geral.

Veja a respeito um nosso texto “Certidões Negativas e Direitos Fundamentais do Contribuinte” em livro coletivo coordenado pelo Prof.HUGO MACHADO( Co-edição da DIALÉTICA-SP com o ICET-Fortaleza, 2007, p.13-56)_


ATESTADOS – São atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes. Diferentemente da certidão, os atestados comprovam uma situação existente mas não constante em livros, papéis ou documentos em poder da administração, destinam-se a comprovação de situações transeuntes, passíveis de modificações freqüentes. Ex: atestado médico.

PARECERES – São atos que contém opiniões de órgãos técnicos a respeito de problemas e dúvidas que lhe são submetidos, orientando a Administração sobre a matéria técnica neles contida. Muito embora sejam opinativos, os pareceres podem ter efeito vinculativo consoante o que for disposto na ordem funcional.

PARECERES NORMATIVOS – É aquele que quando aprovado pela autoridade competente, é convertido em norma de procedimento interno, aos quais se confere uma eficácia geral e abstrata para a Administração, dispensando seus entes, órgãos e agentes de reproduzirem as motivações, se forem as mesmas nele examinadas.

APOSTILA – São atos enunciativos ou declaratórios de uma situação anterior criada por lei. Ao apostilar um título a Administração não cria um direito, porquanto apenas declara o reconhecimento da existência de um direito criado por norma legal.

ATOS PUNITIVOS – São aqueles que contêm uma sanção imposta pela lei e aplicada pela Administração, visando punir as infrações administrativas ou conduta irregulares de servidores ou de particulares perante a Administração.

MULTA – imposição pecuniária por descumprimento de preceito administrativo, geralmente, é de natureza objetiva, independente da ocorrência de dolo ou culpa.

INTERDIÇÃO DE ATIVIDADES– Ato pelo qual a Administração veda a prática de atividades sujeitas ao seu controle ou que incidam sobre seus bens. Funda-se na lei e no poder de polícia administrativa, e pressupõe a existência de um prévio e devido processo administrativo (Art. 5º, LV da CF), sob pena de nulidade.

DESTRUIÇÃO DE COISAS– Ato sumário da Administração pelo qual se inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei. Típico ato de polícia administrativa, de caráter urgente que dispensa prévio processo, contudo, exige sempre auto de apreensão e de destruição em forma regular (descritivo e circunstanciado), nos quais se fixam os motivos da medida drástica, se identifiquem as coisas destruídas, para oportuna avaliação da legalidadedo ato.

DEMOLIÇÃO ADMINISTRATIVA– Ato executório, praticado para remover perigo público iminente, exigindo, também, auto descritivo e circunstanciado sobre o estado da edificação a ser destruída, e quando possível, prévio e devido processo legal (art. 5º, LV, CF). (61)


7. EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

ANULAÇÃO é a extinção do ato administrativo por motivo de ilegalidade, feita pela Administração Pública ou pelo Poder Judiciário, produzindo uma eficácia retroativa (efeitos “ex tunc”).

REVOGAÇÃO é a extinção do ato administrativo feita pela Administração Pública, preservando os efeitos produzidos no passado (efeitos “ex nunc”).

CASSAÇÃO – forma extintiva que se aplica quando o beneficiário de determinado ato descumpre condições que permitem a manutenção do ato e seus efeitos.

CADUCIDADE –significa a perda de efeitos jurídicos em virtude de norma jurídica superveniente contrária àquela que respaldava a prática do ato.

8. CONVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

CONVALIDAÇÃO –é o processo de que se vale a Administração para aproveitar atos administrativos com vícios superáveis, de modo a confirmá-los no todo ou em parte.

Conquanto exista divergências doutrinárias quanto ao tipo de defeito do ato que permite a convalidação, entendemos que a convalidação é possível onde e quando o ato tenha atingido sua finalidade sem prejudicar ninguém.

11. AGENTE PÚBLICO

A doutrina confere às pessoas físicas que atuam em nome do Estado a denominação de agentes públicos. José dos Santos Carvalho Filho assim os conceitua:

“A expressão agentes públicos tem sentido amplo. Significa o conjunto de pessoas, que a qualquer título, exercem uma função pública como prepostos do Estado. Essa função, é mister que se diga, pode ser remunerada ou gratuita, definitiva ou transitória, política ou jurídica. O que é certo é, quando atuam no mundo jurídico, tais agentes estão de alguma forma vinculados ao Poder Público. Com se sabe, o Estado só se faz presente através de pessoas físicas que em seu nome manifestam determinada vontade, e é por isso que essa manifestação volitiva acaba por ser imputada ao próprio Estado. São todas essas pessoas físicas que constituem os agentes públicos.” (Manual de direito administrativo, p. 447.)

Esse também é o conceito legal de agente público, de acordo com o art. 2º da Lei 8.429/92 que trata da improbidade administrativa, dispõe:

“Art. 2º Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.”


COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA

A outorga constitucional ou legal de certa quantidade de poder a determinado agente, órgão ou pessoa jurídica integrante da Administração Pública denomina-se, em termos jurídicos, competência. Nas estruturas administrativas denomina-se competência o conjunto de atribuições específicas que a lei fixa. Competência administrativa, pois, é a quantidade de poder funcional conferido, pelo Direito Positivo, a órgãos e agentes públicos. Um ato administrativo somente é valido quando praticado por quem tenha competência para tanto, e nos exatos limites que a regra fixadora de competência o permite. O conteúdo do ato expedido precisa estar incluído no rol de atribuições conferidas, por lei, ao agente que o tiver praticado. Nos termos no art. 2º, § único, letra a da Lei nº 4.717/65, "a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou".

Se uma autoridade, agente delegado, órgão ou ente integrante da Administração Pública pratica um ato, embora tal ato possa produzir temporariamente efeitos, poderá vir a ser anulado por vício de incompetência.

A aferição da competência do agente ou órgão público se realiza com base em três ordens de consideração: matéria, do grau, âmbito territorial ou lugar, ou, ainda, em razão do limite de tempo. Primeiro cumpre observar se a matéria versada no ato administrativo se inclui no rol de "competência" do agente ou órgão. Nesta verificação importa considerar o nível hierárquico do agente e a possibilidade de delegação de poderes. Em segundo lugar, cabe apreciar os limites territoriais fixados, explícita ou implicitamente, na regra de competência. Por fim cabe também considerar o lapso temporal dentro do qual podem ser exercitados os poderes atribuídos à competência do órgão ou autoridade. Neste sentido se tornam importantes o início da investidura em cargo, o início de mandatos, a data de demissão, exoneração, ou final de mandato, a concessão de licenças, férias, aposentadorias e demais interrupções no desempenho de cargos e funções públicas.

No que concerne à delegação de competência, a doutrina majoritária inclina-se no sentido de que deve ser temporária e deferida em caráter excepcional, sempre na dependência de expressa autorização legal. Pode ser, pois, desde que legalmente prevista, um útil instrumento de desburocratização e descentralização administrativa.

FINALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO

Todo ato administrativo tem um objetivo de interesse público a ser atingido, conforme disposição expressa ou implícita prevista em lei. Noutras palavras, é aquele interesse público específico cuja realização prática e efetiva a lei objetiva ao conceder ao sujeito público certa autoridade, instrumentalizada com poderes para agir.

Em se tratando de atos administrativos, deve-se sempre ter em vista a finalidade específica de cada categoria de ato. A finalidade a ser buscada dever coincidir exatamente com aquela prevista na norma legal.

DESVIO DE FINALIDADE

Quanto uma autoridade pública exerce sua competência para alcançar uma finalidade não autorizada, se tem o desvio de finalidade. É o caso do chefe remover e suspender um determinado servidor, argumentando interesse do serviço, quando, na verdade, está querendo puni-lo, utilizando, pois, do ato de remoção que não se presta à finalidade punitiva. Desta forma, a prática de ato administrativo para alcançar finalidade diversa daquela prevista em lei, ou alheia ao interesse público, configura desvio de finalidade, tornando o ato passível de anulação.

Diz o art. 2º, § único, letra c, da Lei nº 4.717, "o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica ato visando fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência".

INTERESSE PÚBLICO.

A finalidade de qualquer ato administrativo não pode ser outra senão a realização dos interesses públicos, dentre os muitos que as demandas coletivas diuturnamente apresentam em face à Administração Pública.

Por outro lado, sendo o "interesse público", enquanto escopo do ato administrativo, um conceito jurídico de caráter abstrato e indeterminado, surge a questão da sua concretização prática, em face às inúmeras possibilidades suscitadas pelas mais variadas concepções de "bem comum", todas supostamente legítimas, ante o pluralismo político e ideológico que marca o presente estágio social.

Na condição de conceito jurídico indeterminado, a noção de "interesse público", fim normativo dos atos administrativos, não tem como vocação constituir-se em locução demasiado vaga e abstrata, dentro de cujos limites qualquer decisão adotada pelo administrador possa ser considerada válida e conveniente. Pelo contrário, tem como função precípua, em sua indeterminação e flexibilidade, possibilitar ao agente público, em contato direto com a realidade, ajustar-se com a maior exatidão à solução que a norma preconiza, que não pode ser outra senão aquela que melhor realiza o interesse público. A indeterminação, pois, do conceito de interesse público não tem outra função jurídica senão tornar possível a mais exata e adequada aplicação, na norma, da regra de competência.

Tal problema se apresenta com maior relevância na apreciação dos atos discricionários, em face à margem de liberdade e escolha legalmente aberta à autoridade pública pela lei. Ante a enorme diversidade de contextos onde a norma legal deverá ser aplicada, torna-se impossível prever qual solução ou decisão seria a mais adequada a muitas situações. Mesmo aqui não resta dúvida de que a inequívoca pretensão da lei, em vista da qual foi conferida maior discricionariedade ao agente público, é que seja tomada a decisão ideal, a mais justa e adequada, isto é, a que mais satisfaça o interesse público. Quando a lei regula discricionariamente uma dada situação, ela o faz deste modo porque não aceita do administrador outra conduta que não seja aquela capaz de satisfazer excelentemente a finalidade legal.

FORMA

Forma, em sentido amplo, significa o modo de exteriorização do conteúdo das deliberações administrativas. O ato administrativo pode se revelar ao mundo exterior revestindo diversas formas. Terá sempre forma escrita, em razão do princípio da publicidade e do formalismo das relações administrativas. Poderá ser exteriorizado mediante decreto, portaria, resolução ou despacho.

No âmbito do Direito Administrativo, o trato com a coisa pública e com interesses indisponíveis importa num formalismo do ato administrativo. É, pois, importante, e mesmo fundamental, a bem dos princípios de ordem pública, que todos os atos administrativos sejam devidamente formalizados e bem documentados, de modo a viabilizar o controle da conduta do administrador no manuseio da coisa pública, essencial num Estado democrático de direito.

Deve-se, contudo, destacar que se diferencia forma de formalidade. formalidade, diferentemente da forma, é aquela prevista no ordenamento. Exemplo: se determinado servidor vier a ser demitido através de simples sindicância, ocorre vício de formalidade, pois somente poderia sê-lo mediante processo disciplinar, embora a forma do ato final de demissão possa apresentar-se inatacável.


DESVIO DE PODER

O desvio de poder, emerge da anatomia do ato administrativo, ou seja, de seus cinco elementos tradicionalmente apontados pela doutrina.

Como já foi visto, a doutrina tradicionalmente aponta que o ato administrativo é composto de cinco elementos, a considerar: competência para a manifestação de vontade, o motivo, o objeto, a finalidade e a forma.”

A COMPETÊNCIA PARA A MANIFESTAÇÃO DE VONTADE, diz respeito ao sujeito que expede o ato, que deve ser capaz, nos termos da legislação civil, e estar devidamente investido na competência para sua prática, ou seja, deverá se encontrar devidamente investido nos poderes legalmente predispostos para a prática do ato.

MOTIVOS são as razões de fato e de direito que ensejam a edição do ato administrativo, são seus suportes de fato e de direito.

FINALIDADE é o resultado prático que se procura alcançar com o ato, traduz o desiderato a ser atingido com a edição do ato. A finalidade da edição de todos os atos administrativos terá de ser sempre o interesse público.

OBJETO é o conteúdo do ato ou o efeito jurídico imediato que o ato produz. O objeto do ato administrativo deve sempre ser lícito, moral e possível.

FORMA é o meio pelo qual se exterioriza o ato ou a manifestação de vontade do agente público. Em sentido amplo, é o procedimento em cujo bojo será editado o ato administrativo ou conjunto de solenidades com que a lei cerca a exteriorização dos atos administrativos.

A decomposição do ato administrativo em cinco elementos é criticada por CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, para quem elementos sugerem “a idéia de parte componente de um todo”, sendo que alguns dos tradicionalmente apontados elementos seriam, na realidade, pressupostos do ato, porque são exteriores, como é o caso do sujeito, motivo e finalidade. Os elementos propriamente ditos, segundo o autor, seriam apenas o conteúdo e a forma.

No âmbito de cada um desses elementos, podem surgir vícios que maculam o ato administrativo.

São vícios de legalidade externa a incompetência (em cujo conceito se inclui a usurpação de poder), o vício de forma e a ilicitude de objeto.
São vícios de legalidade interna a inexistência material ou jurídica dos motivos e o desvio de poder.

O requisito da finalidade é a disciplina principal do ato em relação ao interesse público. A administração não age, imprecisamente, segundo a veleidade ou o capricho do agente público. Ela procede sempre almejando um objetivo prefixado na sua competência.

Especificamente em relação ao vício residente no elemento finalidade é que se tem o desvio de poder.

O desvio de poder, ou desvio de finalidade, como também é conhecido, traduz, pois, a violação ideológica da lei, ou, por outras palavras, a violação moral da lei, colimando o administrador público fins não queridos pelo legislador, ou utilizando motivos e meios imorais para a prática de um ato administrativo aparentemente legal.

Não é lícito à autoridade valer-se de suas atribuições para satisfazer a interesses pessoais, sectários ou político-partidários, ou mesmo a outro interesse público estranho à sua competência.

Ao ser praticado um ato administrativo com finalidade diversa daquela legalmente prevista por ocasião da criação da competência administrativa, exsurge o vício do desvio de poder, que é, portanto, um vício que macula o elemento finalidade do ato administrativo.

O desvio de poder foi legislativamente acolhido e conceituado na Lei nº 4.717/64, a chamada Lei de Ação Popular, cujo art. 2º, parágrafo único, alínea “e”, estabelece que “o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência”.

A doutrina comumente menciona duas modalidades de desvio de poder, que assim são sintetizadas por Celso Antônio Bandeira de Mello:

“a) quando o agente busca uma finalidade alheia ao interesse público. Isto sucede ao pretender usar de seus poderes para prejudicar um inimigo ou para beneficiar a si próprio ou amigo.

b) quando o agente busca uma finalidade - ainda que de interesse público - alheia à “categoria” do ato que utilizou. Deveras, consoante advertiu o preclaro Seabra Fagundes: “Nada importa que a diferente finalidade com que tenha agido seja moralmente lícita. Mesmo moralizada e justa, o ato será inválido por divergir da orientação legal”( Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de direito administrativo, p. 372.)

Impõe-se considerar, também, o entendimento doutrinário de que o desvio de poder somente existe quando o interesse público tenha sido substituído por um interesse privado ou um motivo de natureza pessoal. Desde que a ação administrativa atenda a um interesse público qualquer, seja ou não inerente ao preceito legal aplicado, estará cumprida a cláusula de legalidade.

De um modo ou de outro é, certamente, na intenção do agente que se tem a mais profunda evidência do desvio de poder, de modo que com sua demonstração é que se terá base suficiente para a anulação do ato administrativo praticado com desvio de poder.

Decorre disto a dificuldade na obtenção da prova efetiva do desvio, sobretudo porque a ilegitimidade vem dissimulada sob a aparência de perfeita legalidade.


ABUSO DO PODER ADMINISTRATIVO

No uso regular de seus poderes, a Administração edita atos administrativos, e, na prática, em grande monta, são editados em dissonância com a lei, configurando abuso no exercício de poder, sendo nulo o ato administrativo editado nessa condição.


O DESVIO DE PODER NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA


O Superior Tribunal de Justiça tratou de questão bastante interessante:

em um município do Estado de São Paulo estava tramitando um projeto para aumentar a remuneração dos vereadores do município; todavia, após realizada a eleição municipal, conhecido os novos vereadores, como a maioria deles não se reelegeu, votou-se um substitutivo ao projeto originário reduzindo a remuneração dos vereadores. O Tribunal de Justiça paulista anulou o ato por desvio de finalidade, decisão que foi confirmada pelo Superior Tribunal de Justiça:
“O desvio de poder pode ser aferido pela ilegalidade explícita (frontal ofensa ao texto da lei) ou por censurável comportamento do agente, valendo-se de competência própria para atingir finalidade alheia àquela abonada pelo interesse público, em seu maior grau de compreensão e amplitude. A análise da motivação do ato administrativo, revelando um mau uso da competência e finalidade despojada de superior interesse público, defluindo o vício constitutivo, o ato aflige a moralidade administrativa, merecendo inafastável desfazimento. No caso, embora guardando aparência de regularidade, ressaltando o desvio de finalidade, revestindo-se de ilegalidade deve ser anulada a Resolução concessiva do aumento da remuneração.”

Esse precedente, pode-se afirmar, constituiu o leading case do Superior Tribunal de Justiça em tema de desvio de finalidade em que o vício e suas vicissitudes foram ampla-mente examinados, mediante transcrição de boa parte do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de São Paulo:

“Os legisladores do Município de Praia Grande, após a apuração das eleições e sabedores que não se havia reeleito, elaboraram projeto de resolução através do qual reduziam a remuneração dos vereadores da legislatura que sobrevinha, em gesto de mesquinha competição. (...) O que impende analisar, pois, é o contraste entre a norma editada e aquela que disciplina seu advento. Dentro da estrita legalidade, pode-se afirmar que o ato editado pela Câmara Municipal é regular. A saber, atende o disposto na Constituição Federal, isto é, satisfaz a edição de ato disciplinador da remuneração dos vereadores (...) O problema que surge é exatamente este, ou seja, a aparência revela o ato viciado. (...) Bem se vê, pois, que a egrégia Câmara não agiu isenta de influência política. Não pretendeu, embora a invocação fosse essa, atender à economia para benefício da coletividade. O objetivo (but) foi o de desmerecer a legislatura ulterior, com a redução da remuneração. (...) Ainda na lição precisa de Caio Tácito, ‘é por meio da análise criteriosa da motivação do ato administrativo, dos indícios veementes que defluem da conferência entre os motivos invocados e o resultado alcançados ou pretendidos que o desvio de poder virá à tona’.”
Foi, ainda, registrado no precedente uma interessante distinção entre o indício ou prova do desvio de finalidade e o desvio de finalidade em si:
“A intenção dos agentes públicos na edição da Resolução nº 7/88 é indício aferidor do desvio de competência. Não é o desvio. Este caracteriza-se pela desconexão entre a competência gizada na norma e a finalidade que se pretendeu atingir, o ato pretendeu minimizar os vencimentos dos vereadores da futura legislatura, não para proteger o erário público, mas para amesquinhar a função da edilidade, diante do fato fundamento: não foram eles reeleitos. Não buscaram atingimento do interesse público, mas o de amesquinhar o exercício do cargo. Já que não reeleitos, reduzamos a remuneração dos futuros vereadores.”
Esse ponto de vista se coaduna com a mais atual doutrina a respeito do desvio de finalidade, em que se destaca que se deve separar o vício em si dos elementos ou indícios que o caracterizam, que o comprovam, que são os sintomas do vício da doutrina italiana, e que têm a elevada função de objetivar o desvio de finalidade, pois do contrário, diante do fato de o vício residir no íntimo do agente, jamais seria possível a anulação de ato administrativo com base em desvio de finalidade.
Outro precedente interessante do Superior Tribunal de Justiça é consubstanciado no entendimento de ter havido desvio de finalidade na fixação de tarifa de transporte coletivo, no Município de São Paulo, mais elevada no caso de aquisição de vale-transporte do que para compra do bilhete no próprio ônibus:
“Desvia-se da finalidade o regulamento que estabelece para o vale-transporte, preço superior ao da passagem comum. Tal ato, a pretexto de defender o empregado, termina por impingir-lhe injusto ônus.”
Registrou, ainda, o precedente, como comprovação do desvio de finalidade, o seguinte contexto de objetivação do vício:
“tal bilhete social que goza de tarifa reduzida beneficia inclusive pessoas de melhor nível social que utilizam-se do referido transporte público, quais sejam profissionais liberais, comerciantes etc., desde que adquirido o bilhete no varejo ou no balcão, por quem não seja empregador, tudo demonstrando o desvio de finalidade já referido que desautoriza a quebra da isonomia por não se respaldar em justificativa minimamente aceitável e não desembocar em palpável igualdade material.”

Nessa linha, o Superior Tribunal de Justiça também reconheceu desvio de finalidade na edição de portaria do Ministério da Fazenda, que fixou o preço de combustíveis no Estado do Amazonas, a preços inferiores que os de custo:
“A Portaria nº 324/98, em estabelecendo preços insuficientes à correta remuneração dos comerciantes varejistas de combustíveis, sediados na Amazônia, inviabilizou a atividade econômica de tais negociantes, atingindo fim diverso daquele previsto na Lei nº 8.175/95.”

Em dois outros precedentes, o Superior Tribunal de Justiça, em relação à aplicação de penalidades disciplinares aos servidores públicos, estabeleceu interessante correlação entre o princípio da proporcionalidade das penas e o desvio de finalidade, entendendo que se não obedecido o princípio da proporcionalidade, haveria desvio de finalidade, a justificar a anulação do ato de aplicação da pena:
“Ora, a aplicação da pena, ainda que na esfera administrativa, deve observar o princípio da proporcionalidade e da individualização da pena, ou seja, a fixação da punição deve ater-se às circunstâncias objetivas do fato (natureza da infração e o dano que dela provir ao erário público) e subjetivas do infrator (atenuantes e antecedentes funcionais). A sanção não pode, em hipótese alguma, ultrapassar em espécie ou quantidade o limite da culpabilidade do autor do fato. A afronta ou a não-observância do princípio da proporcionalidade da pena no procedimento administrativo implica em desvio de finalidade do agente público, tornando a sanção aplicada ilegal e sujeita à revisão pelo Poder Judiciário.”


Em sede de desapropriação, o Superior Tribunal de Justiça entendeu que a destinação do imóvel para outra finalidade que não aquela descrita no ato expropriatório, importa em desvio de finalidade, a gerar direito de indenização ao particular:
“Entendo que assiste razão aos recorrentes, eis que o imóvel teve sua finalidade desviada, uma vez que o objetivo da desapropriação - construção de quadra poliesportiva - não foi atingido. Só não há desvio de finalidade quando o bem desapropriado para um fim público passe a ser usado para outro fim público (...) No caso em exame, a só destinação do imóvel para depósito de veículos para o DETRAN não atende ao preceito expropriatório da finalidade pública, eis que, embora faça o órgão parte da administração pública, o depósito não gera benefícios para a comunidade local da mesma ordem caso tivesse sido erigida a quadra de esportes. Não impressiona o fato de ter-se destinado, anos depois da desapropriação e após o ajuizamento da ação, grande parte da área para a Fazenda Pública de São Paulo, visando a instalação de Delegacia de Ensino, eis que patente o receio da Municipalidade quanto ao resultado deste processo.”
Nesse último precedente, o Ministro Peçanha Martins votou vencido, entendendo que se o bem foi utilizado para um fim público qualquer, mesmo que não seja aquele consignado no ato expropriatório, não se pode falar em retrocessão:
“Tendo, pois, por provada a utilização do bem expropriado em iniciativas e serviços de natureza pública, não há falar, data venia, em direito à retrocessão (...) A jurisprudência do STF repele invariavelmente a retrocessão do bem expropriado quando destinado, direta ou indiretamente, à satisfação de uma necessidade ou utilidade pública, como ocorre com o terreno em questão, servindo de depósito de carros apreendidos pelo DETRAN, finalidade indiscutivelmente pública e relevante, pois vinculada à guarda de veículos apreendidos pelo órgão público incumbido de disciplinar o trânsito no Município.”

ABAIXO JURISPRUDÊNCIA DO STJ, SOBRE VÍCIO DE FINALIDADE, OU SEJA, DESVIO DE FINALIDADEDE ATO ADMINISTRATIVO, VERBIS:

“Cuida-se de mandado de segurança no qual o impetrante pretende invalidar ato de autoridade judicial que imitiu o Estado do Rio de Janeiro na posse de imóvel objeto de processo expropriatório. Visa, ainda, à anulação do Dec. Expropriatório n. 9.742/1987. A segurança foi concedida pelo TJ-RJ ao entendimento de que haveria ocorrido manifesto desvio de finalidade no ato expropriatório, pois, além de o Decreto omitir qual a utilidade pública na forma do DL n. 3.365/1941, os imóveis desapropriados destinavam-se a repasse e cessão a terceiros, entre eles, os inquilinos. O Min. Relator entendeu que se submete ao conhecimento do Poder Judiciário a verificação da validade da utilidade pública, da desapropriação e seu enquadramento nas hipóteses previstas no citado DL. A vedação que encontra está no juízo valorativo da utilidade pública, e a mera verificação de legalidade é atinente ao controle jurisdicional dos atos administrativos, cuja discricionariedade, nos casos de desapropriação, não ultrapassa as hipóteses legais regulamentadoras do ato. Com esse entendimento, a Turma não conheceu do recurso. REsp 97.748-RJ, Rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em 5/4/2005.

Por fim, cabe, ainda, referência a um último e importante precedente do Superior Tribunal de Justiça que, no controle dos atos administrativos, bem delineou a extensão da sindicabilidade judicial do ato, apontando que tal sindicabilidade se estende também ao exame da existência dos motivos e de sua idoneidade para justificar a edição do ato administrativo:

“No exame do ato administrativo disciplinar, no mandado de segurança, verificará o Judiciário se os motivos do ato existem ou se são idôneos, ou se o ato foi praticado com desvio de poder. Impedir que o Judiciário examine, no mandado de segurança, se o ato administrativo disciplinar é ilegal no seu objeto, vale dizer, impedir que o Judiciário verifique se o seu resultado não importa violação de lei, regulamento ou outro ato normativo, impedir se examine se os motivos existem, ou se são idôneos, ou se o ato foi praticado com desvio de finalidade, é não visualizar a legalidade do ato administrativo na sua feição orgânica.”

Infelizmente, precedentes dessa natureza não são muito freqüentes no âmbito da atividade judicial de controle da administração pública, vez que, na maioria das vezes, o Judiciário se limita a examinar a legalidade extrínseca ou formal do ato.

EXEMPLO DE PROVA

QUESTÃO 1 - COM RESPEITO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA, PODE SER AFIRMADO:

a)( ) As sociedades de economia mista, são sempre instituídas como pessoas jurídicas de direito privado, sob qualquer forma de sociedade empresária prevista no novo Código Civil;
b)( ) A lei simplesmente autoriza a criação de sociedade de economia mista, sendo, porem, necessário que o Poder Executivo adote os procedimentos previstos para a constituição da companhia, sob pena de se ter empresa pública;
c)( ) A empresa pública, assim como a sociedade de economia mista, é constituída de capital exclusivamente público, destinando-se precipuamente à exploração de atividades econômicas, próprias das sociedades empresárias.

QUESTÃO 2 - DENTRE OS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA,SE TEM A FUNDAÇÃO, QUE:

a)( ) São instituídas para o desempenho de atividades de índole social, pertinentes à saúde, educação, e outros encargos eminentemente sociais do Estado.
b)( )Podem ser instituídas para o desempenho de atividades econômicas com intuito lucrativo, revertendo os seus resultados para o respectivo ente federativo a que se vincule.
c)( ) Podem as fundações serem instituídas como entidades de direito privado, mas, mesmo assim, terão, fundamentalmente, regime público, sujeitando-se ao direito administrativo.

QUESTÃO 3 - COMO ENTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA, TEM-SE QUE AS AUTARQUIAS:

a)( )Destinam-se a executar atividades típicas da Administração Pública;
b)( ) Atuam em setores comuns às atividades das fundações;
c)( )Ao contrário das sociedades de economia mista e empresas públicas, submetem-se à tutela administrativa do ente federativo a que sejam vinculadas.

QUESTÃO 4 – COM RESPEITO AO ATO ADMINISTRATIVO, TEM-SE QUE:
a( ) Deve o Poder Judiciário, ao exercer o controle jurisdicional, não se restringir ao exame estrito da legalidade do ato administrativo, mas, sim, entender por legalidade ou legitimidade não só a conformação do ato com a lei, como também com a moral administrativa e com o interesse coletivo.
b ( ) Não pode ser produzido pelo Poder Judiciário
c ( ) Não pode ser produzido pelo Poder Legislativo

QUESTÃO 5 - NO USO REGULAR DE SEUS PODERES, A ADMINISTRAÇÃO EDITA:
a( ) Atos administrativos, com observância dos ditames legais para serem válidos;
b( ) Atos legislativos que sempre serão legais;
c( ) Atos judiciais que podem ou não serem legais.

QUESTÃO 6 - CONSIDERANDO O ATO ADMINISTRATIVO DE DEMISSÃO DE UM FUNCIONÁRIO, TEM-SE QUE:

A( ) O motivo está nas faltas que lhe são atribuídas e que a lei diz poderem acarretar a exoneração.
B( ) O objeto do ato é a ruptura do vínculo jurídico entre o funcionário e o Estado.
C( ) A finalidade é a seleção do quadro do funcionalismo, do qual se retira um servidor prejudicial.
D( ) A forma é aquele conjunto de solenidades que a lei cerca a edição do ato de exoneração, ou seja, prévio procedimento com observância do amplo direito de defesa.


TOME CONHECIMENTO

O Supremo Tribunal Federal julgou em 7/11/2002 a ADI nº 1717, contra o artigo 58 da Lei 9.649/98, que transformava entidades tais como os Conselhos de Fiscalização das Profissões Liberais em pessoas jurídicas de direito privado, declarando inconstitucional a alteração, e todas as suas decorrências, elencadas nos parágrafos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º, as quais, estavam suspensos desde o julgamento do pedido de liminar , ocorrido em 22 de setembro de 1999.
O ministro Sydney Sanches argumentou que a Constituição Federal prevê que os conselhos de fiscalização realizam atividades típicas de estado, abrangendo, por exemplo, o poder de polícia, no que tange o exercício de atividades profissionais. Em conseqüência, tais atividades não podem ser delegadas a entidades de direito privado.
Além disso, o relator citou um precedente da Corte (MS 22643) em que ficou firmado o entendimento de que os conselhos profissionais, criados por lei, têm a natureza de autarquia e, portanto, tem a personalidade jurídica de direito público.
Os demais ministros seguiram o voto do relator e a decisão foi unânime. Estava impedido, nesse julgamento, o ministro Gilmar Mendes, que atuou no feito anteriormente como Advogado-Geral da União.

EXAMINE AS AFIRMATIVAS ABAIXO, MARCANDO F(FALSA) OU V(VERDADEIRA), CONFORME O CASO.
COLECIONE OS TEXTOS DEVIDAMENTE ASSINALADOS, POIS SERÁ PERMITIDA A CONSULTA A ELES POR OCASIÃO DOS AP E AF.
AS QUESTÕES DESSAS AVALIAÇÕES SERÃO FORMULADAS EXTRAINDO-SE MATÉRIA DESSAS AFIRMATIVAS.
-----------------------------------------------------------------------------------------------
01-( ) As funções privativas do Presidente da República(CF/88, art. 84) são passíveis de delegação.
02-( ) As Atribuições estabelecidas no inciso IV do art. 84 da CF/88 também são exercidas pelos Governadores de Estado e os Prefeitos Municipais.
03-( ) Diante do inciso IV, do art.84 da CF/88 tem-se as competências do Chefe do Poder Executivo dentro do processo de ELABORAÇÃO DA LEI:
04-( ) A Sanção, Promulgação, Publicação e Regulamentação, constituem atribuições do Chefe do Poder Executivo.
05-( ) Ao tratar da classificação das atribuições do Presidente da República, José Afonso da Silva enumera três funções básicas: a) Chefia do Estado; b) Chefia do Governo; e c) Chefia da Administração Federal.
06-( ) As atribuições contidas no inciso IV, do art.84 da CF/88 foram classificadas José Afonso da Silva como função de “Chefia do Governo”.
07-( ) A Emenda Constitucional n.32, deu nova redação do inciso VI, do art.84 com o acréscimo das alíneas a e b.
08-( ) A elaboração das leis é atividade típica do Poder Legislativo, compreendendo-se “Legislar” todas as espécies normativas previstas no art. 59 da CF, com exceção das Medidas Provisórias e das Leis Delegadas, que cabem ao Poder Executivo, na pessoa do Presidente da República.
09-( ) O processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, decretos legislativos e resoluções.
10-( ) No processo de criação da lei a INICIATIVA, é vista por alguns autores como a primeira fase do processo. Alguns autores, porém, entendem que a iniciativa não é fase do processo legislativo, mas apenas um ato de deflagração do processo, não obstante o disposto no inciso III do art. 84. .
11-( ) Segundo o art. 61 da CF/88 , que trata da iniciativa geral para as leis complementares e leis ordinárias apenas o Presidente da República pode “deflagrar” o processo legislativo de leis referentes aos temas contidos no seu Parágrafo 1º.
12-( ) Na lição de Michel Temer , “Sanção é a aquiescência do Presidente da República aos termos de um projeto de lei. A sanção pode ser expressa ou tácita. Será expressa quando o Presidente manifestar-se, concordando, no prazo de 15 dias. Tácita, quando silencia naquele mesmo prazo.
13-( ) A sanção também pode ser total ou parcial conforme concorde, ou não, com a totalidade do projeto.
14-( ) A sanção pelo Executivo é que transforma o projeto aprovado pelo Legislativo em Lei, podendo ser ato do Presidente, Governador, ou Prefeito.
15-( )A nossa Constituição permite que o Executivo recuse sanção ao projeto de lei já aprovado pelo Legislativo, impedindo dessa forma a sua transformação em lei.
16-( ) O veto é o ato pelo qual o Chefe do Executivo nega aquiescência à formação da lei, por entendê-la inconstitucional ou contrária ao interesse público.
17-( ) O Poder Legislativo examina as razões que levaram ao veto do Chefe do Executivo para manter o veto ou rejeita-lo(art. 66, Par. 4º, da CF).
18-( ) Sobre o veto presidencial o Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho escreveu: “Enquanto o veto por inconveniência apresenta o Presidente como defensor do interesse público, o veto por inconstitucionalidade o revela como guardião da ordem jurídica. Esse poder, na verdade, o coloca na posição de defensor da Constituição e numa posição privilegiada, visto que pode exercer um controle preventivo para defendê-la de qualquer arranhão resultante de entrada em vigor de lei inconstitucional.”
19-( ) A respeito do veto presidencial, disse Michel Temer :
“Em síntese: o que o Presidente da República recebe para sancionar ou vetar é um projeto de lei que ganhou forma no Poder competente: o Legislativo.
Não pode impressionar o argumento da iniciativa: o Presidente pode, como visto, iniciar o procedimento de elaboração da lei, mas quem dá corpo ao projeto é o Legislativo. Acrescente-se – para reforçar – a idéia segundo a qual a manifestação de constitucionalmente mais expressiva na formação da lei é a ‘vontade geral’, derivada dos representantes do povo – que têm assento na Câmara dos Deputados - e dos Estados - que têm assento no Senado Federal.
O Presidente da República participa do processo legislativo numa medida salutar e enriquecedora do princípio da independência e harmonia dos Poderes. Mas, indubitavelmente, o momento principal da elaboração legislativa ocorre nas Casas do Congresso Nacional, centros auscultadores da opinião pública e filtros da fermentação social.”
20-( ) Oswaldo Aranha Bandeira de Mello , ensina:“A promulgação é o ato pelo qual o Executivo autentica a lei, isto é, atesta a sua existência ordenando-lhe a aplicação e conseqüente cumprimento, por parte de terceiros, depois dessa providência.”
21-( ) Diz Manoel Gonçalves Ferreira Filho : “Perfeito o ato normativo, qualquer que seja ele, antes que se torne eficaz há de ser promulgado e publicado. Promulgação e publicação constituem no Direito brasileiro uma fase integratória da eficácia do ato normativo.”
22-( ) A promulgação é a fase imediatamente posterior à sanção, atestando a existência da lei, já então criada.
23-( ) Com a sanção há a conjugação das vontades do Legislativo e do Executivo, para a formação da lei.
24-( ) O art. 66, § 7° da CF/88 menciona como lei o ato a ser promulgado, mas, para alguns autores, a lei só passa a existir com a sua promulgação.
25-( ) Em regra, quem promulga a lei é o Presidente da República, mas, se não o fizer dentro de 48 horas, a competência para tanto passa para o Presidente do Senado Federal e, se este não promulgá-la no mesmo prazo, o Vice-Presidente do Senado Federal o fará (art. 66, Par. 7º).
26-( ) Antes da promulgação não se pode extrair nenhum efeito jurídico de uma lei sancionada, pois ela não pode ser revogada, não pode ser declarada inconstitucional, enfim, a lei não existe no mundo jurídico.
27-( ) À promulgação da lei segue-se a publicação, que não é regida pela Constituição e sim pela Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro, Decreto-Lei n° 4.657, de 04/09/42.
28-( ) A publicação é o ato posterior ao da promulgação, e tem por objetivo dar conhecimento a todos que houve uma normação nova na ordem jurídica e, ao mesmo tempo, visa a impedir que se alegue ignorância da lei.
29-( )Promulgação e publicação são atos juridicamente distintos. Aquela atesta autêntica a existência de um ato normativo válido, executável e obrigatório. Esta ‘comunica’ essa existência aos sujeitos a que esse ato normativo se dirige.
30-( ) A publicação deve ser feita em órgão oficial, e, se no local não houver jornal oficial, se considera válida pelos meios que rotineiramente se veiculam os atos oficiais na localidade, como, por exemplo, a afixação de texto no quadro da Câmara Municipal ou da Prefeitura.
31-( ) O regulamento é um ato de caráter normativo e, nesse sentido, semelhante à lei material.
32-( ) Os Chefes de Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) são dotados de “poder regulamentar”, pelo qual podem explicar a lei para sua correta execução. 33-( ) O poder regulamentar faculta a expedição de decretos autônomos sobre matéria de competência do Chefe do Executivo ainda não disciplinada por lei.
34-( ) Na lição do Prof. Hely Lopes Meirelles , o poder regulamentar é inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV), e, por isso mesmo, indelegável a qualquer subordinado.
35-( ) Cabe ao Chefe de cada esfera de poder, federal, estadual ou municipal, a regulamentação das leis emanadas pelo Poder Legislativo do mesmo âmbito.
36-( ) Ensina Roque Antonio Carrazza : “Os regulamentos executivos devem limitar-se a estabelecer pormenores normativos de ordem técnica, que viabilizam o cumprimento das leis a que se referem.”
37-( ) Hely Lopes Meirelles , escreveu:
“No poder de chefiar a Administração está implícito o de regulamentar a lei e suprir, com normas próprias, as omissões do Legislativo que estiverem na alçada do Executivo. Os vazios da lei e a imprevisibilidade de certos fatos e circunstâncias que surgem, a reclamar providências imediatas da Administração, impõem se reconheça ao Chefe do Executivo o poder de regulamentar, através de decreto, as normas legislativas incompletas, ou de prover situações não previstas pelo legislador, mas ocorrentes na prática administrativa. O essencial é que o Executivo, ao expedir regulamento – autônomo ou de execução da lei -, não invada as chamadas “reservas da lei”, ou seja, aquelas matérias só disciplináveis por lei, e tais são, em princípio, as que afetam as garantias e os direitos individuais assegurados pela Constituição (art. 5º).
...
Regulamento é ato administrativo geral e normativo, expedido privativamente pelo Chefe do Executivo (federal, estadual ou municipal), através de decreto, com o fim de explicar o modo e forma de execução da lei (regulamento de execução) ou prover situações não disciplinadas em lei (regulamento autônomo ou independente).
O regulamento não é lei, embora a ela se assemelhe no conteúdo e poder normativo. Nem toda lei depende de regulamento para ser executada, mas toda e qualquer lei pode ser regulamentada se o Executivo julgar conveniente fazê-lo. Sendo o regulamento, na hierarquia das normas, ato inferior à lei, não a pode contrariar, nem restringir ou ampliar suas disposições. Só lhe cabe explicitar a lei, dentro dos limites por ela traçados. Na omissão da lei, o regulamento supre a lacuna, até que o legislador complete os claros da legislação. Enquanto não o fizer, vige o regulamento, desde que não invada matéria reservada à lei.”
...
O regulamento, embora não possa modificar a lei, tem a missão de explicá-la e de prover sobre minúcias não abrangidas pela norma geral editada pelo Legislativo. Daí a oportuna observação de Medeiros Silva de que ‘a função do regulamento não é reproduzir, copiando-os literalmente, os termos da lei. Seria um ato inútil se assim fosse entendido. Deve, ao contrário, evidenciar e tornar explícito tudo aquilo que a lei encerra. Assim, se uma faculdade ou atribuição está implícita no texto legal, o regulamento não exorbitará, se lhe der forma articulada e explícita.”
Como ato inferior à lei, o regulamento não pode contrariá-la ou ir além do que ela permite. No que o regulamento infringir ou extravasar da lei, é írrito e nulo, por caracterizar situação de ilegalidade. Quando o regulamento visa a explicar a lei (regulamento de execução), terá que se cingir ao que a lei contém; quando se tratar de regulamento destinado a prover situações não contempladas me lei (regulamento autônomo ou independente), terá que se ater aos limites da competência do Executivo, não podendo, nunca, invadir as reservas da lei, isto é, suprir a lei naquilo que é da exclusiva competência da norma legislativa (lei em sentido formal e material).
Assim sendo, o regulamento jamais poderá instituir ou majorar tributos, criar cargos, aumentar vencimentos, perdoar dívidas ativas, conceder isenções tributárias e o mais que depender de lei propriamente dita.
A propósito, advertiu D’Alessio que os regulamentos têm da lei apenas o conteúdo e a normatividade, mas não têm a forma e a extensão da lei, porque promanam de órgãos executivos, e não de corpos legislativos.
Os regulamentos, destinando-se à atuação externa (normatividade em relação aos particulares), devem ser publicados pelo mesmo modo por que o são as leis, visto que a publicação é que fixa o início da obrigatoriedade dos atos do Poder Público a serem atendidos pelos administrados. Daí a necessidade de publicação integral do regulamento e do decreto que o aprova.”
38-( ) A medida provisória é expedida pelo Presidente da República em casos de relevância ou urgência, tendo força de lei, devendo ser apreciada e convertida em lei pelo congresso no prazo de trinta dias, sob pena de perder sua eficácia.
39-( ) Toda delegação deve ser sempre limitada sob pena de inconstitucionalidade, pois, não fosse assim teríamos uma outorga de uma atribuição específica de um Poder (legislativo) ao outro (executivo).
40-( ) A delegação será limitada quanto ao conteúdo e ao termo de seu exercício, devendo fixar-se a matéria a ser objeto da legislação delegada.
41-( ) Não poderão ser objeto de delegação os atos da competência exclusiva do Congresso Nacional e os da Competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. ( ) Exclui-se também da delegação a legislação sobre a organização do Poder Judiciário e o Ministério Público e as suas garantias : a nacionalidade, a cidadania, os direitos individuais, políticos e eleitorais, os planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
42-( ) No processo legislativo ordinário, o Congresso estabelece as regras e o Presidente as sanciona. Já no processo de lei delegada o Congresso delega, especificando conteúdo e termo ao Presidente para o estabelecimento de regras jurídicas novas, contudo se reserva o direito de apreciar o projeto presidencial como conclusão da elaboração do novo texto.
43-( )O Congresso é que “sanciona” o projeto elaborado pelo Chefe do Executivo, efetivando o procedimento legislativo e da integração entre os poderes.
44-( ) O poder regulamentar representa a faculdade de restringir os abusos do direito individual;
45-( ) O poder disciplinar estabelece a relação de subordinação entre servidores
46-( )O ato discricionário implica escolher a melhor opção dentre as que se apresentem.
47-( ) A administração indireta é realizada pelos ministérios federais e suas autarquias.
48-( ) A administração indireta é realizada pelas autarquias, soc.de economia mista e empresas públicas.
49-( ) A administração indireta é realizada pelas autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações instituídas pelo Estado.
50-( )A revogação do ato administrativo só produz efeitos para o futuro, respeitados os direitos adquiridos
51-( ) A revogação do ato administrativo só ocorre por provocação do interessado.
52-( ) A anulação do ato administrativo só pode ser declarada pelo Poder Judiciário.
53-( )O Poder de Polícia é sempre auto-executável, jamais necessitando a administração recorrer ao Poder Judiciário para fazer valer as sanções dele decorrentes.
54-( )O Poder de Polícia sempre Importa em restrição ao direito individual.
55-( )O Poder de Polícia pode ou não importar em restrição ao direito individual.
56-( )O desvio de finalidade caracteriza-se pela edição de ato administrativo por administrador público incompetente, em abstrato, para o fazer;
57-( )O desvio de finalidade caracteriza-se pela edição de ato administrativo por autoridade competente, visando, todavia, a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência;
58-( )O desvio de finalidade caracteriza-se pela edição de ato, por particular, objetivando uma finalidade pública, todavia sem outorga de poderes para tal;
59- ( )O traço diferencial específico entre revogação e anulação do ato administrativo reside em que a primeira é de competência da Administração e a segunda tanto pode ser produzida pela Administração quanto pelo Poder Judiciário;
60-( ) A revogação do ato administrativo tanto se opera por decisão da Administração Pública, como por decisão judicial.
61-( ) Há quem afirme caber a convalidação de todo ato administrativo
62-( ) A disciplina jurídica da Administração Pública em normas e princípios expressos na CF é aplicável apenas à União, estando nas Cartas Estaduais, os regimes para os Estados e aos Municípios;
63-( )O princípio da separação dos poderes não impede que o Direito Administrativo seja aplicável fora do âmbito do Executivo;
64-( )O princípio da proporcionalidade impede que no exercício do Poder de Polícia, seja requisito de validade, o equilíbrio entre a restrição imposta e o benefício social que se tem em vista.
65-( ) Quando a autoridade pratica ato exercitando competência legal, impulsionado por propósito pessoal de conseguir melhores resultados financeiros para a sua gestão, o sacrifício imposto ao administrado não pode ser questionado sob afirmativa de desvio de finalidade.
66-( )Sendo o Brasil uma Federação, para o âmbito de cada Estado-membro vigora uma constituição, que se faz fonte de Direito Administrativo com dependência da Constituição Federal;
67-( ) A existência de quorum qualificado de uma Lei complementar não se constituir valor a mais como fonte do Direito Administrativo.
68-( ) Diante da separação das funções dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, tem-se que a CF/88 não prevê atividade legislativa para o Executivo, como não confere essa atividade ao Judiciário e, não permite função jurisdicional para o Legislativo;
69-( ) Predomina na CF/88 a existência de um núcleo de atividades típicas para cada poder, que possibilita caracterizá-lo e diferenciá-lo dos demais, tanto pela atividade em si, como pelo modo de realizá-la;
70-( ) A CF/88 impõe observância da ampla defesa no processo administrativo, mas, dispensa o contraditório previsto apenas para o processo judicial;
71-( )Não existe uma codificação de processo administrativo aplicável a toda a Administração Pública Federal , estabelecida em lei .

JURISPRUDENCIA ( Em 22/6/2005)
Ato Administrativo: Anulação e Contraditório
20/06/2005

"ATO ADMINISTRATIVO - REPERCUSSÕES - PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE - SITUAÇÃO CONSTITUIDA - INTERESSES CONTRAPOSTOS - ANULAÇÃO - CONTRADITORIO. Tratando-se da anulação de ato administrativo cuja formalização haja repercutido no campo de interesses individuais, a anulação não prescinde da observancia do contraditorio, ou seja, da instauração de processo administrativo que enseje a audição daqueles que terao modificada situação ja alcancada. Presunção de legitimidade do ato administrativo praticado, que não pode ser afastada unilateralmente, porque e comum a Administração e ao particular".
(STF. Segunda Turma. RE 158543 / RS. Relator Min. Marco Aurelio)



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